统筹城乡发展，是党的十六大明确提出的促进我国经济与社会全面、快速、均衡发展的新理念和新要求。党的十六届三中全会《决定》又一次全面系统地提出了包括统筹城乡经济社会发展在内的“五个统筹”的具体要求。这是在对我国城乡经济社会发展现状进行科学判断基础上提出来的。近年来，我市在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索，郊县经济社会发展取得了显著成绩，城乡面貌发生了很大变化。但是与先进地区相比，我市郊县经济的整体实力还不强，城乡二元结构现象还较为突出。南京作为一个特大型城市，如何发挥好城市
在经济、文化、技术和市场等方面的优势，实现城乡统筹发展，是摆在我们面前迫切需要解决的课题。
第一部分统筹城乡发展的基本理论及其对我市的现实意义
一、统筹城乡发展的基本内涵
（一）统筹城乡发展概念的提出
统筹城乡发展理论最初源于恩格斯的《共产主义原理》，他在该书中明确提出了“城乡融合”的概念。英国城市学家埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》一书中倡导“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。20世纪60年代，美国著名的城市学家刘易斯极力主张建立城市中心，形成更大的区域统一体，重建城乡之间的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益处。这些论断在一定程度上揭示了城乡融合、城乡平衡、城乡一体的社会发展方向。
我国自建国以来的大部分时间内，基本上采取的是城乡分治政策，以城市和市民为中心，实行工业优先发展战略。制定政策往往是先工业后农业，先城市后农村，先市民后农民；在制度设计上，构筑了“重城轻乡”的二元结构，并在我国经济和社会发展中打上了深深的“烙印”。2000年底，我国已经在总体上实现了小康目标，但是这个小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，相当多数的农民还没有达到小康标准。现阶段统筹城乡发展，尽快提高农村经济社会发展水平已成为我国全面建设小康社会迫切需要解决的问题。因此，江泽民同志在十六大报告中明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康的重大任务。”党的十六届三中全会进一步提出了“五个统筹”的概念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。
（二）统筹城乡发展的主要内涵
统筹城乡经济社会发展，包含着丰富的思想内容。简单来说，统筹城乡发展，就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决。统筹城乡发展的实质是通过城乡产业融合，彻底打破城乡二元结构，不断增强城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的格局。统筹城乡经济社会发展，最根本的是要调整国民经济的发展和分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。基本思路表现在两方面：一方面是做大蛋糕。要创造条件增加国民经济总量和可支配财力，加大对农业和农村的支持力度；另一方面通过加大转移支付力度，加强农村基础设施建设，增加农村教育投入，调整税赋政策，增强农业和农村发展的内在动力。
具体来说，一是在国民收入分配格局上向“三农”倾斜，增加对农村公共产品的供给和对农村的公共服务，把施惠重点放在农村，把农民受惠作为中心。二是要调整城乡经济社会发展战略，实现城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，实现城乡工业一体化、城乡市场一体化，以工业化带动城镇化，最终实现城乡一体化。三是要大力推进农村经济社会制度创新，逐步建立有利于废除城乡二元结构的现代农村制度，切实转变城市倾斜，给农民真正的国民待遇，建立城乡互动、体现公平、良性循环、共同发展的一体化体制。
二、统筹城乡发展对我市经济和社会发展的现实意义
近几年来，我市经济和社会发展迅速，郊县总体上已实现了小康目标，但这样的小康还只是初步的、很不平衡的，郊县经济的发展水平仍然落后于苏南地区。从未来发展的角度看，郊县不仅是南京加快发展的主战场，也是缩小我市与先进地区差距的希望所在。因此，实施城乡统筹发展是我市争先进位、实现“两个率先”的必然选择。
（一）统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的具体实践。党的十六届三中全会明确提出，“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面协调发展”。这不仅是全面建设小康社会的科学发展观，也是新世纪我国进入现代化建设新阶段的新发展观。科学的发展观要求我们在处理发展的问题上必须实现“五个统筹”，而统筹城乡发展又放在了“五个统筹”的首位。因此，全面落实科学发展观首先要统筹城乡发展。改革开放二十多年来，受经济发展阶段和计划经济观念的影响，我们在考虑发展问题的时候，工业往往优于农业，城市往往优于农村，一直以牺牲农业剩余来换取工业化发展，这导致了农村的经济社会发展水平远远滞后于城市。我市的情况也大致如此。要改变这种状况，就必须按照科学发展观的要求，深入实施城乡统筹发展，把城市和农村的经济社会发展统一规划，把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，全面对接和整合城乡各类资源，从而实现全市经济社会的协调发展。
（二）统筹城乡发展是提高城市综合竞争力的重要抓手。目前，我市郊县的劳动力、土地等要素资源非常丰富，而人才、资金等其他资源则集中在城区，若两者分割独立发展，对整个城市发展而言将是十分不利的。城乡统筹不是一般意义上的通过城区给予农村资金、人才等简单做法支持农村加快发展的概念，而是要通过加大城乡资源整合和对接力度，充分发挥城乡双方的优势，在促进农村经济社会发展的同时，进一步拓展城区经济发展的空间，从而提高城市的综合竞争力。因此，统筹城乡发展的目的不仅仅是发展农村，更重要的是通过城乡各类资源的互动来带动整个城市的发展再上一个新台阶，从而体现南京发展的新内涵，展现南京发展的新形象。
（三）统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径。解决“三农”问题，决不能就农业论农业、就农村论农村，必须从根本上解决制约农业、农村发展的体制性障碍和结构性矛盾，从制度上保证农民的基本权益和合法利益。当前，计划经济时期城乡差别发展的传统观念和体制仍在阻碍现代化建设，在我市的城乡之间形成了三个鲜明的反差：一是规模不断扩张、正在走向信息化和技术资本密集型的工业，与小规模分散经营、劳动生产率不高的农业形成鲜明反差；二是日新月异的城市与面貌变化不快的农村形成鲜明反差；三是收入持续增长的城镇居民与收入低水平徘徊的农民形成鲜明反差。根据有关部门资料，我市农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比已由1996年的1∶1．79，扩大到2002年的1∶2．00和2003年的1∶2．07。要从根本上解决以上这些问题，必须实行城乡统筹，促进共同发展。
（四）统筹城乡发展是逐步消除城乡二元结构、率先实现全面小康的重大举措。2003年，我市人均GDP首次突破3000美元大关，达到3287美元，但五郊两县均值仅为1744美元，而六合区还不到1000美元，这说明我市的城乡二元结构还很明显，城乡之间的差距还很大。去年我市提出，到2007年在全国率先实现全面小康。全面建设小康社会的目标，是经济和社会的协调发展、城市和农村的协调发展、江南和江北的协调发展、人和自然的和谐发展的目标。对照这样的要求，我市实现全面小康社会的重点、难点都在郊县，没有郊县的全面小康就没有全市的全面小康，没有农村的现代化就不可能有全市的现代化。农业要发展，农民要富裕，农村要进步，仅仅依靠郊县自身的力量是绝对不够的，必须通过统筹的办法，通盘考虑工业和农业、城市和农村的发展，加大对农业和农村的支持力度，促进城乡经济的协调发展和社会的共同进步。
（五）统筹城乡发展是建设“三个文明”协调发展特色区域的重要手段。今年年初，我市出台了《创建“三个文明”协调发展特色区域行动纲要》。这个纲要明确指出，南京的发展不仅仅是一个经济快速增长的问题，而是要在经济快速发展的基础上，实现经济、社会和人的全面、协调、可持续发展，其本质是富民强市、民主进步、文明和谐，亦即物质文明、政治文明和精神文明协调发展。南京作为省会城市和区域中心城市，在这方面与周边发达城市相比还存在不小的差距。例如，郊县经济的整体实力还不强，农民素质还不高，农村基层民主建设还有待于进一步完善，社会事业的发展与经济发展的水平还不相适应，特别是郊县农村建设“三个文明”协调发展特色区域的任务还相当艰巨。统筹城乡发展，不仅有利于农民收入水平的提高，有利于农村社会事业的发展，有利于农村政治文明的建设，而且也可以促进全市“三个文明”协调发展。
（六）统筹城乡发展是加快推进郊县工业化和农村城镇化的客观要求。加快郊县工业化、农村城镇化进程，是我市缩小城乡差距、实现农村经济社会快速发展的必由之路。2003年我市的工业化水平为51%，城市化率达到了68．4%。这两个指标在全国同类城市中还是比较靠前的。但是我市的工业化主要集中在城区和四个开发区，而郊县的工业化程度远低于全市的平均水平，部分郊县的工业化程度还不到35%。另外，近几年来我市城市化率大幅度提高的主要原因，是全市行政区划调整的步伐加快，而并非因为小城镇建设的加快而导致的人口向城市集中。由此可见，全市较高的工业化和城市化水平掩盖了郊县较低的工业化和城市化水平。统筹城乡发展的一个重要内容，就是要统筹全市的工业布局、完善小城镇建设体系。从这个角度上讲，城乡统筹发展为提高我市的工业化、城市化水平提供了新的契机。
第二部分我市统筹城乡发展的主要做法及存在问题
一、从城郊型经济到城乡一体化发展的有益实践
长期以来，由于历史和体制的原因，我国城乡二元结构现象十分突出，而且随着工业化进程的日益加快，城乡差距曾一度出现拉大趋势。我市的城乡二元结构也比较明显，农村经济发展相对滞后，郊县GDP占全市总量长期在30%左右徘徊，农民人均纯收入也不到城镇居民人均可支配收入的一半。为了尽快改变城乡分割的不利局面，我市从八十年代中期开始，在促进城乡关系协调发展方面进行了有益的探索。
1986年2月，南京市在全国同类城市中率先提出了“面向城市，搞活农村；服务城市，富裕农村；依托城市，发展农村”的城郊型经济发展战略。这一战略从城乡一体化的高度确定了郊县经济的发展方向，即根据城市市场的需要，调整和优化农村经济结构，提高经济效益，增加农民收入，同时依托城市企业、大专院校和科研单位的辐射，加速农村经济的技术改造，提高经营管理水平，加快农业现代化进程。这一战略的提出以及相关政策的实施，对郊县经济的快速发展产生了积极的促进作用。
1992年2月，南京市委、市政府在认真总结郊县经济发展经验的基础上，明确提出了“城乡一体、兴工强农”的发展战略，旨在通过城乡之间和谐协调的发展，加快郊县工业的发展，进一步加强农业这个基础，促进郊县经济和社会事业全面发展。南京市还专门成立了由分管市领导挂帅，市计划、经济、财税、金融等综合部门参加的城乡经济联合领导小组，以便强化前一阶段开展的城乡经济联合，更好地发挥城市大企业、大专院校和科研机构在发展郊县经济中的促进作用。
2000年初，南京市委、市政府在市场经济体制日臻完善的大背景下，又适时提出了“城乡一体、科教兴农、外向带动、多元发展”的战略，城乡之间各种要素的流动更加频繁，经济一体化的趋势更加明显。
2002年，我市实施城乡资源的全面对接，充分挖掘、整合和放大城乡资本、金融、科技、信息、产业、市场、旅游、生态、智力和劳动力等十大资源，促使各类生产要素从分割走向融合，在推进城乡一体化中实现郊县经济社会的快速发展。
二、我市统筹城乡发展的主要做法
近年来，我市按照统筹城乡发展的新要求，进一步加大了城乡资源整合和对接的力度，充分发挥城乡双方的优势，在各类资源的融合中激发了郊县经济发展的潜力，拓展了城市经济发展的空间，从而为全市经济社会的持续协调发展奠定了基础。
（一）适时调整郊县行政区划，为统筹全市生产力布局开辟了新的发展空间。合理划分城区和农村的边际线，用城市化的办法促进城乡协调发展，使城乡资源配置和生产力布局更加科学和有效，是我市近年来推进城乡一体化发展的一个重要抓手。2000年，江宁县整建制撤县改区，城市资源迅速融入该区，带动了工业、房地产业和旅游业的迅速升温。2002年，我市又在充分调研论证的基础上，实施了江北行政区划调整，把江浦县与浦口区、六合县与大厂区分别合并成立新的浦口区和六合区。两年来，两个新区产业资本集聚效应十分明显，实际利用外资增幅均超过100%。同时，我们还不断优化城镇体系布局，着力推进小城镇建设。近年来，我市进行了大规模的撤乡并镇、镇改街道和小村撤并，原有的119个乡镇减少到64个镇，镇域平均规模扩大了30平方公里。按照“三个集中、一个疏散”的城市发展思路，结合郊县开发区和产业发展的需要，实行板块开发、梯度辐射，积极推进县城和重点中心镇建设，加快了农村城镇化进程。
（二）充分发挥城市辐射功能，为郊县经济的快速发展提供了强劲的增长动力。把城市大市场、大流通、大工业的优势与郊县的资源和劳动力优势结合起来，不断调整和优化农村经济结构，是我市促进郊县经济发展的战略举措。坚持发展都市农业，大力培育具有比较优势的林业园艺、特色蔬菜、草食畜禽、特种水产和观光农业等五个主导产业，积极发展农业产业化经营，每年安排500万元专项资金，用于支持雨润公司、奶业集团、老山制药等重点龙头企业改制改组，通过资本运作，加速规模扩张。2003年，全市销售收入超亿元的龙头企业达23家，34%的农户不同程度地纳入了农业产业化体系。全面启动了“绿色南京”工程，新增林地面积278万亩，使农业的生态功能得到了进一步强化。此外，从二十世纪九十年代开始，我市就注重城乡产业资源的对接，先后实施了“百厂百乡”大联合、扶持发展城乡联合A类和B类项目、促进城市工业“退二进三”向郊县转移等工程，有力地推动了农村工业化进程。适应城市需求的新变化，郊县的休闲观光农业、房地产业等新兴第三产业也有了较快的发展。
（三）统筹城乡基础设施建设，为郊县创造了较好的人居环境和发展环境。近年来，我市加大了对郊县基础设施建设的投入力度，初步形成了城乡基础设施一体化格局。城乡道路和交通枢纽建设成效显著，形成了城乡快速交通体系，全部建成了主城到7个郊县的高速公路，其中5个郊区建成了城市化道路。“九五”期间，我市先后投入20亿元大型水利设施和农田水利建设，全部建成了长江和“两湖”（固城湖、石臼湖）的标准堤，每年平整土地20万亩，大大改善了郊县的生产生活环境。以小城镇建设为抓手，按照设施共建、资源共享的思路，不断加大城乡水、电、气、热、信息网络等工程项目建设和生态环境建设，7个郊县全部与市区实现了程控电话联网，初步实现了资源、环境、人口与经济的协调发展。随着郊县投资环境和生活环境的明显改善，对资金、人才、技术等生产要素的吸引力大大增强，2003年，郊县新批外商投资企业521家，千万美元以上的大项目118个，实际利用外资达9．69亿美元；在城乡资源对接和引进南方资本推介会上，郊县引进了1422个南京城市和南方资本项目，实际到位资金107．4亿元。
（四）不断创新政策扶持手段，有力地促进了郊县乡镇之间的均衡发展。针对南京发展的难点在郊县、潜力也在郊县的实际，我市于2003年5月制定出台了“关于进一步加快郊县经济发展的意见”，明确提出了郊县在未来发展中要成为做强南京经济实力的重要增长极，成为做大南京城市规模的组合板块区，成为做优南京城市功能的服务大平台，成为做美南京城市环境的绿色生态圈。这个政策意见对加快我市城乡一体化发展起到了极大的促进作用。此外，为了较好地解决乡镇经济发展不平衡问题，我市从1989到1999年，采取以城带乡的办法，先后组织了三轮经济薄弱乡镇帮扶工作，城市企业、科研院所、大专院校、金融部门和党政机关五个方面累计投入资金12亿元，完成500多个帮扶项目，被帮扶乡镇的经济实力逐步增强，农民收入稳步提高。2003年，我市又启动了新一轮的帮促工作，市领导亲自挂帅，组织42个部门与8个经济欠发达镇挂钩，从人力、物力、财力和智力等方面进行综合帮促，为全面建设小康社会打下了基础。
（五）统筹城乡社会事业发展，切实为郊县广大农民办好八件实事。为了促进郊县经济与社会的协调发展，改变农村社会事业相对落后的状况，我市于2003年初就提出了在国民收入分配、生产力布局和资源配置、城镇体系和基础设施建设、社会事业发展、劳动力就业和社会保障等五个方面进行城乡统筹。2003年6月，我市又决定用三年时间集中精力做好农村八件实事。一年来，这项工作取得了明显成效。一是全面建立了农村居民最低生活保障制度，基本实现了动态管理、应保尽保，确定了低保对象20804户、42673人，占农业人口的1．9%。同时投入资金2700多万元，完成农村特困户危房改造3442户。二是初步建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，公共卫生、医疗救治网络逐步健全，参保人数达157万人、参保率859%。三是农村交通条件有了明显改善，建设村级水泥公路1520公里，部分郊县实现村村通水泥路。四是农村自来水普及率有了新的提高，新增改水受益人口23．6万人。五是全面实行农业税政府代缴，总计代缴农业税及附加7730余万元，进一步减轻了农民负担。
三、我市统筹城乡发展中存在的主要问题
虽然我市在探索城乡相互融合、促进城乡共同发展方面取得了一定成效，但是随着体制转换和结构变动的不断加快，城市和农村之间固有的一些体制矛盾并没有彻底解决，甚至城乡之间某些方面的差距呈现拉大的趋势。这些问题有可能成为我市今后统筹城乡发展中的障碍因素。
（一）对统筹城乡发展的战略意义缺乏足够的认识，是深入实施城乡统筹发展的思想障碍。统筹城乡经济社会发展，是党中央站在国民经济和社会发展的全局高度提出来的，包含着丰富的思想内容。统筹城乡发展是通过科学合理的安排城乡资源要素，用较少的人力、物力和时间，获得最佳的经济、社会和生态效益。统筹不是结果，而是跳出“三农”来解决“三农”问题的动态过程。但我市各级各部门对这一问题并没有从战略高度去认识，更没有形成共识。郊县的一些干部认为，统筹城乡发展就是城市要给予农村更多的支持，一味依赖城市的扶持，计划经济体制下形成的“等靠要”思想不同程度地时有表现，如何主动吸纳城市要素、接收城市辐射来为我所用，更好地发展自己，则考虑得不多。而身处城市的有些部门的同志只是把“统筹城乡发展”当作一般性的口号，最多理解为对郊县给予物质和资金上的支持，而没有从城乡互动、共同发展的角度去认识，更缺乏全局上的通盘考虑和战略上的总体规划。
（二）城乡二元结构下长期形成的“城市偏好”，是制约城乡统筹发展的深层原因。我市的城乡二元结构现象比周边一些城市更加明显，城市较强，郊县较弱，泾渭分明。我市的工业基础雄厚，科技优势明显，这对于郊县来说应该是得天独厚的优势。但长期以来，这样的优势不仅没有对郊县经济发挥出明显的带动作用，而且由于南京是省会、大专院校和大军区的所在地，城市建设和管理工作十分繁重，城区的经济总量又在全市国民经济中占有很大份额，因此，一些部门往往习惯性地将工作重心放在了城市，把更多的注意力放在了市直属单位和城区范围内，较少考虑如何指导帮助和扶持促进郊县经济的发展。还有一些部门过分强调宏观管理和调控，将一些管理权限高度集中，使得郊县在引进项目、发展经济的过程中经常受阻。例如，郊区反映十分强烈的规划和用地问题就一直没有解决好。如果我们能从实际出发，帮助郊区制订一个既符合未来城市总体规划的要求，又有利于郊区当前的建设和经济发展的“过渡性规划”，应该能够收到“双赢”的效果。
（三）农村工业化和城镇化水平不高，是我市城乡之间差距拉大的重要因素。就总体而言，南京市目前已经进入工业化中后期。2003年全市三大产业之比为4．1∶51∶44．9，第三产业比重已十分接近第二产业，而郊县的三大产业之比为12．5∶53．4∶34．1，第一产业的比重明显偏高。这说明郊县的工业化程度不仅远远低于城区，而且也远远低于苏南等先进地区。可以说，南京市郊县与经济发达地区之间的差距主要表现在工业化水平的差距上。与滞后的农村工业化相伴而生的就是农村城镇化进程缓慢。虽然近年来我市的小城镇建设步伐不断加快，但由于规划的水平和档次不高，许多小城镇的整体形象就如同“克隆”的一样，缺乏鲜明的个性和特色。大多数小城镇的面貌是“一条马路中间开、两排楼房左右盖”，更谈不上完善的配套设施和优良的人居环境了。小城镇人气不旺、城镇化水平不高又反过来制约了工业化和第三产业的发展，影响了农民收入的增加，从而阻碍了郊县经济社会的进一步发展。
（四）农村社会事业发展和社会保障制度相对滞后，是城乡统筹发展的难点问题。近年来，我市通过农村现代化示范工程建设、为农村办实事等手段，促进了农村社会事业的快速发展，但与城市相比，农村教育、文化、卫生等社会事业的投入严重不足。农村教师待遇偏低，教师队伍素质参差不齐，优秀教师流失严重。农村公共卫生网络不够健全，镇街卫生院惨淡经营，村级卫生室名存实亡，农民因病致贫、因病返贫的现象十分突出。目前，城市和农村的社会保障制度分成两个板块：城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基本模式，医疗、失业、工伤等保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善；而农村社会保障基本上还不成体系，除了养老保险和医疗保险才开始改革和推广外，其他保险项目基本上没有建立起来。
（五）郊县农民的科技文化水平普遍不高，统筹城乡发展遭遇素质“瓶颈”。城乡统筹发展的一个基本要求，就是农民要突破传统的小农经济观念，具有现代化的科技文化素质、开放化的思维意识、市场化的竞争观念。不少地方的农民深受“固守三分地、安身享天命”小农经济思想的影响，安于现状，怕冒风险，不愿离开土地，不敢闯荡市场。还有少数农民怕苦怕累，缺乏应有的道德素养和法制观念，往往“只讲权利，不讲义务；只讲索取，不讲奉献；只讲民主，不讲纪律。”在农民转为市民、传统乡村社会转向现代文明社会的过程中，只有农民自身素质适应这样的转变，统筹城乡发展、缩小城乡差别才会成为可能。但这将会是一个漫长的历史过程。另一方面，我市农村劳动力整体素质不高，也在很大程度上影响了劳动力转移。据统计，我市郊县文盲、半文盲和小学文化程度的劳动力约占总数的27．5%，在知识水平、基本技能和文化素质等方面，不能适应新形势下非农产业的岗位要求。
（六）农村基层政府职能转换相对滞后，城乡统筹发展缺乏良好的外部环境。我市郊县虽然完成了农村税费改革，并为从根本上减轻农民负担提供了制度保证，但基层政府职能转换却没有跟上改革后农村经济发展的要求。部分地区镇级财政入不敷出，村级收入降幅较大，基层组织运转困难，农村基础设施建设和农业服务体系建设受到一定影响。据分析，我市镇级财政状况较好、一般和困难的镇大约各占三分之一，一些镇机关干部的工资还不能按月足额发放，个别镇甚至有半年没有拿到工资。对于全市8个经济欠发达镇来说，农业税政府代缴、为农民办八件实事，使得原本就不宽裕的财政更加捉襟见肘。此外，乡镇行政区划调整之后，相应的机构改革不彻底，行政人员和富余人员的分流困难，不少人仍挤在吃“皇粮”的小道上。同时，在行政村和村民小组的合并过程中，原有的债权债务牵扯不清，村务公开难以落实，在一定程度上影响了干群关系。在农业生产组织形式上，仍然沿用原有的镇（公社）、行政村（大队）和生产队（村民小组）组织体系，农业企业、专业合作经济组织等符合生产力发展要求，并能够引导农业结构调整、带动农民致富的新型组织形式不多。
第三部分我市统筹城乡发展的战略目标和实施重点
一、统筹城乡发展的目标
（一）长远目标
从长远来看，城乡是不同的空间区域，必然有不同的特点和各自的优势。因此，城乡一体化不是乡村全都变成为城市，更不是城市乡村化，而是在保留城乡各自特点的基础上，通过一系列制度创新，建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，促进城市与农村，工业与农业协调发展。因此，我市统筹城乡发展的长远目标，就是要按照胡锦涛总书记视察南京时提出的“把南京建设得更加美好”指示精神，把城乡统筹作为新时期建设新南京，展现新形象的重要措施，通过统筹城乡发展，创造平等统一的新型城乡关系，形成城乡经济社会协调发展的格局。
（二）近期目标
按照科学发展观的要求，我市今后一段时期城乡统筹发展的目标可以初步确定为：围绕“农村工业化、农业产业化、郊县城市化”的要求，统筹城乡国民收入分配，建立向农业、农村、农民倾斜的财税体制；统筹城乡生产力布局和资源配置，提升郊县工业化、城市化水平；统筹城镇体系和基础设施建设，加快建设城市新区、郊县驻地镇及重点中心镇，形成主城、新区、中心镇协调发展的格局，同步规划和建设乡镇各项基础设施建设，提高郊县基础设施配套水平；统筹城乡社会事业发展，努力改善农村教育、科技、文化、卫生条件，提高农民物质生活质量和精神文化水平。加快构建农村社会保障体系，完善农村社会最低生活保障制度和养老保险政策体系，逐步缩小城乡社会保障体系的差距。
根据城乡经济社会统筹发展的要求，我们以2005年和2007年为节点，确立了我市的城乡统筹发展目标进度，明确目标进度具有以下功能：一是操作功能，尽量把我市城乡统筹发展的目标、要求乃至措施方法都尽可能量化为具体的指标；二是导向功能，通过具体的数字把行政行为引向预期的目标；三是监测功能，有效地监测社会运行状态和经济社会发展目标的实现情况，确保经济、社会事业持续快速协调发展；四是评估功能，通过纵向和横向比较，即时找出差距并作出必要的调整，多快好省的实现城乡统筹发展；五是推动功能，在把握发展规律的基础上即时发现问题并进一步做好发展规划，积极主动推进我市经济社会的全面发展。
1、坚持加快发展，进一步做大郊县经济总量，提高郊县经济对全市经济增长的贡献份额，2005年郊县GDP达到全市GDP总量的37%，2007年超过全市GDP总量的40%；确保五郊二县的地方财政收入年增长35%以上，2005年、2007年五郊二县的地方财政收入分别达到190亿元和375亿元。
2、坚持富民为先，千方百计增加农民收入，缩小农民与城镇居民的收入差距。2005年农民人均纯收入达到6250元，2007年达到8000元；农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从2003年的1∶2．07调整到2005年的1∶2．03和2007年的1∶2．00。
3、加大财政投入，坚持农村社会事业同步发展。合理配置城乡文教卫资源，到2005年财政对农村社会事业发展支出达到5．5亿元，占全市可用财力的3%，到2007年，这两项指标分别达到7亿元、3．1%；坚持教育优先的原则，基本普及农村高中阶段教育，从2005年起，农村高中教育毛入学率稳定在90%以上。
4、不断完善农村基础设施建设，加快城市化进程。2005年基本完成“三城九镇”的规划布局，在目前郊县城市化率56．4%的基础上，每年郊县城市化水平平均提高2个百分点，全市城市化水平每年提高1个百分点，到2005年和2007年分别达到72%和75%。不断加强农村基础设施配套建设，实现二级公路镇镇通，农村行政村通灰黑公路比重到2005年达到98．5%，2007年达到100%，
5、初步建立与城市接轨的农村社会保障体系。继续完善农村养老保险制度，2005年农村养老保险覆盖率达到40%以上，2007年达到60%；进一步提高农村新型合作医疗覆盖面，2005年和2007年分别达到72%、85%左右；巩固低保成果，对低保实行动态管理，确保农村低保人群应保尽保。
6、加快推进农村八件实事工作。2005年全面完成农村八件实事，消灭农村特困户危房，完成100座农村危桥改造。继续探索农村实事工程的制度化、规范化。加快实施“绿色南京”工程，每年新增森林面积20万亩，2005年和2007年的农村森林覆盖率分别达到19．3%和22%；继续加大农村劳动力转移力度，确保每年新增农村劳动力转移人数达到7万人，到2005年和2007年分别完成农村劳动力转移89万人和100万人。
二、统筹城乡发展的原则
统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是我市在新形势下缩小城乡差距、加快实现“两个率先”的重大举措，在推进过程中必须把握以下原则：
（一）坚持统筹发展与区域间非均衡发展相兼顾的原则。城乡统筹不等于“城乡统一”，更不等于城市和农村以及不同的郊县要同步发展，区域发展的差异既来自于自然禀赋资源的不同，更来自于经济社会客观的梯度反映，区域发展的不平衡决定了城乡统筹的不平衡。因此，统筹城乡经济社会发展，必须从全市的高度、全局的利益出发，正确认识不同地区的比较优势，遵循比较优势的发展战略原则，通过调整国民经济分配格局、转移支付等非均衡的发展战略，逐步弥合城乡区域之间的差别，实现区域经济的均衡发展。
（二）坚持经济发展与社会事业发展同步推进原则。统筹城乡发展包括了经济发展与社会发展两个方面，这决定了加快经济增长速度与农村社会事业全面推进互为共存、互为前提。按照“富民强市”、“两个率先”的目标，我市在统筹发展中必须在经济发展速度上“超常规”。与此同时，经济高速发展必须建立在经济和社会各项事业协调发展的基础之上。实施城乡统筹发展必须注重速度与结构、质量与效益相统一，既要着眼于经济增长速度，又要着眼于社会各项事业的全面发展。
（三）坚持统筹发展与改革创新相互促进原则。城乡统筹发展需要我们不断探索、不断改革创新，城乡统筹发展的过程也是不断探索，不断改革创新的过程，统筹发展的速度取决于改革创新的力度，改革创新是加快城乡统筹发展的强大动力。坚持改革创新，既包括经济体制又包括教育、文化体制，既包括体制层面又包括思想观念层面。通过全方位的改革创新，坚决扫除影响统筹发展的思想束缚、体制弊端和陈规陋习，创造各种条件让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。
（四）坚持统筹发展与生态环境建设协调推进原则。开发和保护好得天独厚的自然生态资源，是南京实现城乡统筹发展的根本要求和前提。作为“绿色之都”的南京，良好的生态环境本身就是竞争的优势，反之就可能成为劣势和制约。开发利用资源必须在资源统筹的前提下，科学合理地开发有限的资源。在统筹城乡经济社会发展中保护好优良的自然环境。通过开发和保护的相互协调，引导和带动全市的经济发展、社会进步和人民生活质量的提高。
三、统筹城乡发展的重点
统筹城乡发展，不仅要优化配置城乡经济社会的各类资源，而且要促进城乡社会经济结构全面转换；不仅要调整政策导向，而且要调整发展战略，建立城乡一体化的经济运行机制。就当前来看，实施城乡统筹发展的重点是：
（一）整体优化城乡生产力布局，提升郊县工业化水平。通盘规划城乡国民经济和社会发展，调整优化城乡工业、农业、服务业的布局，通过城市新区和各类工业园区建设，引导主城产业向郊县有序转移，工商资本、民间资本、外商资本有序向农村集中，形成郊县特色主导产业，提升郊县工业化水平。着眼于农业长远发展和城乡协调发展，加大对龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业联系农民和市场的桥梁作用，逐步形成“市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户”的生产经营格局，提升农业产业化水平。以城市为依托，充分考虑郊县农业自然资源状况和农业产业发展现状，重点发展城市需求量大、效益高的五大农业主导产业。鼓励支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农民专业合作经济组织，不断提高流通效率和农民进入市场的组织化程度。
（二）全面对接城乡各类资源，切实增加农民收入。全方位地构建统一开放、竞争有序的市场体系，促进农村的劳动力、土地和城市的人才、资本、技术等生产要素双向流动和有效组合，提高城乡融合程度，逐步改变城乡二元结构。深入推进农村结构调整和农业综合开发，大力发展生态农业、都市农业和旅游农业，充分发挥农业的生态功能、生活功能和服务功能。进一步加大财政支农力度，调整和优化财政支农投入结构，实施并进一步完善财政支农资金对农民收入的直接补贴政策，探索建立政策性农业保险制度。以提高农产品的商品率和市场竞争力为标准，加大农村科技投入，促进农村分工分业，通过发掘产业链条上各环节的附加值，增加农业效益。巩固农村农业税全免成果，全面落实农村税费改革各项措施，逐步向城乡一体的统一税制过渡，同时继续加大对农民税外负担的监管力度，切实减轻农民负担。
（三）加大城乡基础设施建设力度，加快郊县城市化步伐。坚持“三个集中、一个疏散”和“一城三区”的发展战略，统筹安排重大基础设施建设和产业功能布局，以主城扩张带动郊县发展，加快建设城市新区、郊县驻地镇及重点中心镇，逐步形成主城、新区、中心镇协调发展的格局。尽快把郊县城镇规划纳入城市规划体系，加强城市规划和城市规划的衔接，形成层次分明、功能明确、结构合理、优势互补的城镇布局体系。通过市场化运作、多元化投入，盘活土地存量，加强市级财政对重点中心镇配套资金的支持，新增建设用地指标投放向重点镇倾斜。以连接城乡产业为重点，充分考虑小城镇对大城市产业转移的接纳能力和对农村产业的带动辐射作用，形成符合当地特点的支柱产业和与小城镇相配套的服务产业。
（四）着力完善城乡国民收入再分配制度，促进郊县社会事业发展。综合考虑国家的政策要求、地方经济的客观条件和人民群众的实际需求，分阶段、分区域制定我市社会事业发展的总体规划。在全市范围内合理配置教育、文化、卫生资源，市级财政新增的教育、文化、卫生等事业性经费主要用于农村，努力改变农村社会事业相对落后的局面。坚持把教育放在优先发展的地位，加快制定城乡教育的统一发展规划，推进中小学教育布局调整，要高度重视农村职业技术教育，通过部门预算调控，逐步缩小城乡在教育方面的贫富差别。通过市场杠杆和轮岗轮训、挂职锻炼、蹲点帮扶等多种手段，引导科教卫人才向基层农村流动。加大农村基础设施和环境建设，把现代化的交通、通讯、供电、供排水和信息网络向郊县延伸覆盖。同时大力加强农村教育文化、医疗卫生、社会保障等公共产品生产的投资，促进和带动农村经济社会的全面发展。
（五）建立健全农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障体系的差距。加快建立健全农村社会保障体系，逐步提高农村社会保障和国家救助水平。根据人才资源、设备资源、地理资源的互补需求，优化整合医疗资源，逐步建立完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。进一步拓宽农村低保的覆盖面，对凡具有本市户口、家庭收入低于户籍所在地郊县农村最低生活保障的农民均应纳入最低生活保障范围。继续完善农村养老保险制度，加强农村社会福利救济工作。统筹城乡劳动力就业，搭建农民就业培训平台，畅通农村劳动力资源调蓄和信息共享的渠道，推进劳动力向主城和小城镇有序转移，逐步建立城乡统筹的就业体系。
（六）全面推进农村八件实事，尽快建立为农民办实事的长效工作机制。各区县、相关部门在认真做好八件实事的同时，必须深入基层调查研究，及时了解和准确把握群众迫切需要解决的难事、急事，研究制定为农民办实事的长效管理办法，以制度的形式巩固为民办实事的成果。一是对八件实事进行“回头看”，对检查验收中发现的问题要及时整改，在具体的操作中特别要注意实效，既要考虑到眼前利益，也要考虑到长远利益，既要考虑到经济效益，更要考虑到社会效益，确保把实事办实、办好。二是要把落实农村八件实事作为城乡统筹发展的具体抓手，结合当地老百姓的需求和经济发展的实际情况，认真排出下一阶段农民生活、生产所需、农村经济和社会发展所求而又有可能实施的实事项目，例如基本建立农村养老保险制度、加快农村劳动力转移、为农村增开公交线路等等。
第四部分加快推进城乡统筹发展的对策建议
城乡差距的形成是一个历史过程，问题的解决不可能毕其功于一役。统筹城乡发展，现阶段不能要求城乡同样繁荣，而是要遏制城乡差距扩大的趋势，创造条件逐步缩小差距；不能以牺牲城市发展来换取农村发展，而是要加快农业产业化、农村工业化、农村城市化和农民市民化进程，从而形成以城带乡、以工促农、城乡互动、共同发展的新格局。统筹城乡发展的重心在农村，责任在政府，动力在改革。
一、统筹城乡产业发展，在全市经济结构战略性调整中壮大郊县经济的整体实力。
城乡差别的消灭是以产业的发展和经济实力的提高为基础的，没有产业的发展和经济实力的强大，城乡统筹发展只能是一句空话。
（一）按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，整体优化城乡生产力布局和产业结构，大力发展先进制造业、现代商贸业和都市型农业，不断增强城市对农村、二三产业对农业的带动作用。必须加快工业向郊县的转移和集中，尽快形成各具特色的产业集群，使郊县成为全市的现代制造业基地。在产业集中区的总体安排上，可以作如下考虑：江宁区重点发展信息产业和汽车制造业，栖霞区重点发展物流和能源产业，浦口区重点发展医药产业，六合区重点发展重化工业，高淳县重点发展食品加工业和轻工产业。
（二）农业上必须牢固坚持都市农业的发展方向，继续培育80家重点龙头企业，推进农业产业化，带动35万户农民致富。在做强五大主导产业的同时，着力培育高淳生态农业区水产园、溧水旅游农业区林果园、六合标准化示范区蔬菜园等“五区七园”，促进高效生态农业的发展。
（三）郊县第三产业的发展必须依赖于工业的发展、依托于小城镇的繁荣、服务于农业和农民，重点发展物流业、连锁超市、房地产、社区服务业和郊县旅游业。
二、统筹城乡建设规划，全力推进重点小城镇建设和镇村撤并工作。城镇化是统筹城乡发展的途径和载体，也是衡量城乡一体化水平的重要标志。小城镇建设不仅可以节约大量的土地资源，还可以节省农村基础设施建设和配套成本，更为重要的是可以在较短的时间内提高农民的生活质量、改变农村面貌，从而改变千百年来过于分散的居住方式。
（一）按照主城、卫星城、重点中心镇、中心村（居民点）四个层次，科学规划市域范围内的城镇体系。充分发挥淳溪镇、永阳镇、珠江镇和雄洲镇在经济规模、基础设施、区位条件、历史文化传统等方面的优势，高起点规划建设四个人口规模30万人以上的功能齐全、设施完善、产业发达、生态优美的新城。着力规划建设15个左右5—10万人口规模的重点中心镇，在新城和重点中心镇周围建设一批中心村。
（二）稳步推进郊县行政区划调整工作。前两年，我市对部分郊县行政区划的调整取得了明显成效，不仅有力地促进了农村城镇化，而且进一步优化了城乡资源配置和生产力布局。今后应继续推进这项工作，认真做好溧水、高淳两县撤县改区的准备工作。同时，在科学划定主城边际线的基础上，适时调整近郊的行政区划，改变郊区区域面积畸大畸小的不利状况，为区域之间的协调发展创造条件。
（三）加快功能区配套设施的建设和完善。小城镇的规划建设必须打破“小而全”的旧格局，一个功能区可以为周边若干个中心镇和中心村服务，这样不仅可以最大限度地发挥功能区的效益，而且可以节约土地和资金。功能区建设要以国家清理整顿开发园区为契机，整合现有的各类工业园区，做到土地集约利用、产业集聚发展。同时，应着力做好购物中心、医院（卫生室）、学校以及文体配套设施建设，以满足广大农民的物质生活和精神文化生活的需要。
（四）适时启动“再造镇村”工程。我市前几年的撤乡并镇工作取得明显成效，不仅精简了机构和人员，还增强了经济薄弱乡镇的经济实力。今后几年应继续推进镇村撤并工作，全市可考虑保留15—20个镇，同时也要稳步缩减自然村、撤并小型村、建设中心村工作，可以选择有条件的地方先行试点。为了配合农村城镇化和农民市民化，必须加快移民新村建设和村改居工作，全面推进农村新型社区建设。新型社区建设，既可以促进农村基层组织建设，又可以逐步改变农民的生活方式，从而实现以人为本的城乡一体化。
三、统筹城乡社会事业，让广大农民充分享受经济发展的直接成果。
城乡社会事业的统筹发展，一直是城乡协调发展的最大难题，也是我们应该做而没有做好的一项重要工作。今后在考虑社会事业发展时，必须树立全市“一盘棋”的观念，统筹城乡社会事业发展规划，甚至对郊县适当给予倾斜。