加强农民专业协会管理刍议

   近年来，从中央到地方各级政府都特别注重农民专业协会发展工作。２００４年初，中央出台一号文件，要求进一步加大工作力度，开展农民专业合作经济组织试点。福建省人民政府闽政２００４１号文件也明确指出，要求政府有关部门要积极做好农产品行业协会的综合协调工作。笔者认为，要做好协会的综合协调工作，要特别注重对其管理，要做到重“自我”强调“自律”，补“缺位”强调“激励”，改“静态”强调“动态”。
    一、农民专业协会发展现状及特点
    近几年，农民专业协会成了热门的字眼。之所以热门，是因为它牵涉到千千万万的农民，也牵涉到与农民相关的社会各个层面。
    以下是一组具体数字：
    ２００３年，湖南郴州共有各类专业合作组织２１７８家，完成销售收入１００．５４亿元，占农业总产值３９％，实现利润３９．３亿元，占农民可支配收入的４１．５％。据１９９５年统计，山东有农民专业协会２３４８６个，其中３５２９个协会兴办了各种经济实体，每年为２００万户农民直接进行技术经济服务。又据报道，１９９５年，全国各类农民专业协会就达１５０万个，到现在已达１６０万个。
    显然，农民专业协会数量之巨已覆盖到农村各地，范围之广遍及大江南北，影响之深远难以估计。
    从各地情况看，农民专业协会都发挥了良好的作用，它一头连着市场一头连着生产，一头连着技术一头连着服务，一头连着政府一头连着农民，解决了经营市场与千家万户分散作业、小生产与大市场之间的矛盾，提高了农民生产的组织程度，增强了农业生产的竞争力，实现农业生产的商品化，推动农业产业化经营。
    现在，农民专业协会种类很多，归纳起来，主要有三大类：一类是能人带动型。如江西省吉安县官田山羊养殖协会就是由４个能人牵头组建的协会，他们先后五次赴四川成都和景德镇等地考察，分批调进原种成都麻羊和南疆黄羊８００多头，以成本价销给农户饲养，并对养殖大户实行“三包一赔”（包技术传授、包疫病防治、包药品，赔偿技术事故责任损失），目前已发展年饲养量５０头以上的养殖大户１２０多户，年出栏成品羊５０００余头，存栏种羊３０００余头，成品羊销售供不应求，养殖户户均收入逾万元。另一类是龙头带动型。安徽省祁门县食用菌协会是由黄山山华集团牵头创办的，协会主要对食用菌的培育、生产、销售进行全程服务。目前该协会有会员２０００多人。协会的发展推动了龙头企业的发展，黄山山华集团已经成为国家级农业产业化龙头企业，产品远销海外，实现了农户、协会、龙头企业的互赢。还有一类是农民自发组织的互助协作型。福建省南平市延平区峡阳镇江纪村原先零星分散的八个柑橘购销户，自愿组成一个柑橘营销协会，联合２００多人，分成六个作业组，实行“五个统一”即：统一质量标准、统一包装、统一采购、统一定价、统一服务。去年共销售柑橘３００多万公斤，创产值４５０万元，销售量占全镇的４０％。
    二、农民专业协会存在的主要问题及原因分析
    农民专业协会经过十几年的发展，无论是规模还是影响，也无论是作用还是类型，都是预料不及。由于发展快，前期又将它作为一般性的民间组织，因此现在存在许多值得关注的问题。
    一　规模小，实力弱。从各地情况看，以村、镇为单位的专业协会居多，成立的协会，入会人数少，多则数百人，少则几个人。这既有农民自身的因素造成，也有地方财政支持力度小等原因。规模小，还表现在功能单一，缺乏辐射力，带动面小，多数局限于生产和流通领域，技术推广型、农副产品加工型和综合服务型的经济合作组织较少。在生产经营中，这些合作经济组织与技术单位、气象部门以及市场联系也不够紧密，抵御风险的能力弱。
    （二）组织松散，成立随意，解散随便。有些农民专业协会今天成立明天就解散，既无有力的牵头人，也无协会章程，让人感觉松松垮垮，可有可无。这主要是农民专业协会缺乏应有的法律地位造成的。目前，我国缺乏引导、扶持、规范这类经济组织的相关法律、法规，国家和地方只是有一些相应的政策、示范章程等，但是，如这类经济组织的性质、地位和作用及其与其他经济组织、与农民、与当地人民政府的关系等问题都没有明确的法律界定。这样容易产生成立农民专业协会的任意性，没有从法律上保证该组织的严肃地位。
    （三）管理不规范。有的地方对农民专业协会有登记，有的地方没有登记；有的地方有介入协会的组织，有的地方没有，成立的专业协会随意性很大，有些地方政府对当地的农民专业协会心中无数，放任自流。以南平市延平区来说，近年来成立的农民专业协会有３０多个，经过有关部门登记的只有１１个，其中经过民政部门登记的９个，工商部门登记２个。在登记的１１个中，真正有制定章程、运行比较规范的只有５个。延平区如此，外地也如此。以贵州省来说，１０７９个农民专业协会已申请登记的有４３４个，其中，向工商部门登记的有８４个，向农业部门登记的有２２２个，向民政部门登记的有６２个，在科技等部门登记的有６６个。在登记中，手续也繁杂，除注册资金外，农民还要交纳公告费、代码证办证费等。
    （四）激励发展与规范管理的措施乏力。现在，农民专业协会全国数量已经很多，而规模小、实力弱又是它的重要特征。为了农民专业协会的发展，尽管各地都采取了不同的办法来扶持其发展，如，在资金上，有的省从财政盘子里每年安排５００万元以上专项经费用于扶持农民专业协会，而绝大部分省很少或没有安排这笔经费。据统计，全国每年省财政资金用于农民专业协会的总量也不过６０００万元。这对于一个如此庞大而重要的农民专业协会来说，仅是杯水车薪，在一个省会城市还盖不到半座大楼。更重要的，就是这笔资金，如何用好，以激励农民专业协会的做大做强，也还处于摸索阶段。
    三、加强农民专业协会管理的对策思考
    农民专业协会存在的问题，与许多因素有关，但长期以来我们对专业协会更多的是强调“自我管理”，而缺乏“政府管理”。这样，“自我管理”往往成了“不会管理”，“政府管理”就成了“没有管理”。现代社会的发展，不论是哪一个国家、地区，也不论哪一个行业、企业，都离不开管理，在此，我们应提倡的是从单纯的“自我管理”，走向“自我管理”与“政府管理”并行之路；强调在充分尊重“自我管理”的基础上，不能忽视引导式、服务式的“政府管理”。
    （一）尊重农民专业协会“自我管理”的原则，强化协会内部的“自律管理”；同时，赋予农民专业协会一定的社会管理职能，让其走向更耀眼的历史舞台。
    农民专业协会是农民自治性的经济合作组织，是农村经济发展到一定程度农民为适应市场变化自愿联合成立的一种经济组织。这样的组织要能长期生存与发展必须充分尊重农民的意愿，尊重农民“自我管理”的心态。否则，农民专业协会就失去了存在的基础。这一点，从一些地方出台的政策看就比较清楚。如，安徽省人民政府办公厅关于扩大农民专业协会试点工作实施意见的通知中指出“农民专业协会是农民自己组织，社会力量参与，实行自我管理、民主决策、自我服务，在产、供、销等环节互助合作的经济合作组织”。“农协是民办、民管、民受益的合作组织，农协要在当地党委与政府的指导下依法开展服务活动”。其他地方的农民专业协会成立时，普遍在其章程中也都明确“自我管理”的内容。
    但是，从各地实际运行情况看，这种“自我管理”往往难成现实。有些在刚成立时大家比较重视，而随时间的推移，人员的变动，以及市场情况的变化，特别是由于农民小生产意识的作祟，“自我管理”常会演变成“不会管理”。因此，我们在尊重“自我管理”时，要将自律式管理作为关键内容纳入协会整个活动中。自律式管理的关键是发挥“章程”的作用。这里，首先要有章程，其次要拟定好章程，再次章程要执行好。就章程而言，主要包括以下几个方面的内容：（１）名称；（２）宗旨与基本原则；（３）经营范围；（４）入会、退会；（５）会员的权利与义务；（６）注册资本及交纳的办法；（７）协会管理层产生的办法、职权、议事规则以及法定代表人；（８）解散与清算办法；（９）奖励规定；等等。在拟定章程中，要特别强调会员的权利与义务，注重协会法定代表人的产生与激励。在执行章程中，要将章程的规定与实践生产、经营中遇到的具体情况相结合，包括在某一个项目的实施中可以出台与章程不矛盾的详细计划及有关规定。这样，章程的落实到位就更有保障。
    （二）弥补“政府管理”缺位，建立有效的政府管理机制，让农民专业协会在充分自由、有效规范、不断激活的格局里成长壮大。
    现在的农民专业协会强调多的是“自我管理”，有的地方甚至放任自流，由其自生自灭。由于我国的农民专业协会大多数是近十年创办的，不像发达国家农民专业协会已经有几十年甚至更长的时间。因此，我国的农民专业协会普遍存在创办及运行过程的不确定性或随意性。在这种情况下，如何创造一种新的有效的政府管理机制就显得非常必要。唯有如此，我国的农民专业协会才能如同其它协会一样快速发展，服务千家万户。
    首先，要明确“政府管理”与“自我管理”是辨证统一的。 “自我管理”着重协会内部的管理，即对协会内部各会员及协会活动的管理，而“政府管理”是外部管理，理顺协会发展的外部环境、社会秩序。这里，“政府管理”着重做好协会发展的社会规划，强调管理的服务职能，而不是取代协会“自我管理”的内部计划、实施、监督等职能。
    其次，要明确农民专业协会的法律地位与管理主体。农民专业协会的法律地位要明确，明确的方式就是要将它归入农业部门管理范畴。每一个农民专业协会都要进行审批登记，只有正式登记入册，并办理相关开办手续后，这个农民专业协会才具有法律地位，协会才能正式运行。同时，要明确协会的管理主体，这个主体就是农业管理部门。现在，农民专业协会数量庞大，有些还鱼龙混杂。作为管理主体——农业部门要主动介入，为协会的成立、登记、运行出谋献策，把好关口，以周到的服务、认真的精神确保协会做好工作。
    再次，从全国范围来说，农业管理部门要拟定统一的“农民专业协会章程”范本，并实施编码管理。已成立的农民专业协会，许多都是自己拟定的章程，有些还没有章程。一个不规范、运行约束力与激励性的章程，不能很好地确保协会正常运转。因此，把拟定“章程”范本纳入“政府管理”内容就成了一项重要的工作。而政府农业管理部门的重点是要研究出切实可行的“章程”，并且要统一编码，跟踪服务。
    三　加强动态管理，并以激励的方式促进农民专业协会提升等级，服务农村与农民。
    当前一方面要着手依法管理，另一方面，要做到跟踪服务。在建立、键全管理机制上，政府管理部门不仅要在协会创办时做好登记审批工作，还要在登记后做好办理协会的更名、转项、解体、破产等变更手续，提供全程的服务管理工作。在服务式的管理中，要特别注重协会负责人的培训，提高办好协会的素质、能力。
    在“政府管理”中，可以考虑建立分级管理制度。比如，在全国建立国家、省、市、县、乡镇五级管理，协会根据入会会员的数量以及发挥作用的大小，归入相应的管理级别来管理。升级时，要有比较可行的升级指标供使用。
    而在分级管理中，又要制定比较好的激励协会升级发展的政策、措施。安徽省虽然未实行分级管理，但在鼓励协会发展上已做了试点尝试，值得重视。如，他们规定：“农协兴办的农业产业化龙头企业，加工销售的农业产品的增税税率按１３％计算。”“龙头企业为第三产业的，根据其主业，按规定减免所得税。”“农协所办的龙头企业达到一定规模和实力，可纳入省级农业产业化龙头企业，并享受同等待遇”。而在分级管理中，可以考虑根据不同级别的农民专业协会情况，制定更详细的政策、措施，激励其发展。另一方面，可以考虑将全国的农民专业协会“联网”，全国有总会，省市有分会，县乡有小分会。这样，就形成了一个既相对独立又相对集中管理的农民专业协会网络组织，使得农民专业协会更快成长为能面对国内外市场竞争的组织，带领农民参与国际分工。
    在落实“分级管理”中，政府有关部门还应加大对农民专业协会龙头企业的扶持力度。在农业产业化项目扶持政策上，各级政府都应有很好的激励内容，使农民专业协会内部增强凝聚力，管理部门增加其管理的调控力。
    农民专业协会是非政府组织。从各国经验来看，从市场经济要求来说，这种非政府组织的产生与发展不仅必要，而且非常重要。它弥补了政府想管而不能管好的层面。从农民来说，由于人民公社制度的解体，目前村民自治组织──村民委员会无法如人民公社式的承担起组织农民开展生产、经营活动。因此，完善社会治理结构，必须加强对非政府组织建立的管理。农民专业协会的发展是今后的一大趋势，完善农民专业协会的管理也是今后政府工作的一项值得深入探讨的重要内容。